物流标准化研究所

2015年3月由国务院发布的《深化标准化工作改革方案》中关于“培育发展团体标准”的论述是我国团体标准改革与发展实践的顶层设计，为政府在团体标准化活动中的职能角色做了定位。从文件表述来看，政府对团体标准化活动持“鼓励”“不设行政许可”以及“进行必要的规范、引导和监督”的态度。由于团体标准化活动的主体是社会团体和产业技术联盟，政府的这一让渡市场自治的做法将给团体标准的自我治理提供广阔空间。本文通过探讨团体标准自我治理的理论基础，结合我国政策实践分析团体标准自我治理的机制规则，并探讨团体标准自我治理的法律规制问题，期待对我国团体标准理论研究和政策实施有所贡献。

1.1 《深化标准化工作改革方案》相关表述的理论诠释

古典自由主义和新自由主义都强调“有限政府原则”，即限制政府权力的活动空间，强调个人和市场的权利。自由主义重视市场在经济调节中的基础性作用，反对政府将经济活动纳入计划的控制。政府权力太大，控制资源太多，必然会扭曲自由市场体制。正如《深化标准化工作改革方案》指出，“政府与市场的角色错位，市场主体活力未能充分发挥”是造成我国标准化体系和标准化管理体制问题的根本原因。自由主义并不完全排斥政府，而是主张“有效政府”，即政府的公共权力应当为市场经济运行提供产权制度和公共服务。20世纪90年代以来，全球范围内机构权力逐渐呈现出多极化和分散化特征，政府不再是经济社会关系事务的中心，现代社会治理越来越多地以协同治理（Collaborative Governance）和私人治理（PrivateGovernance）的方式呈现出来。在今天多元主体共同治理格局中，对于政府不再是“是否干预”以及“少干预”的问题，而是在众多社会自治力量开展自我治理行动的过程中，政府如何“不厌其多”地提供服务和引导，建立起共同治理的体系，这与《深化标准化工作改革方案》明确要建立“政府与市场共治的标准化管理体制”的目标不谋而合。

在团体标准化活动中，政府应扮演服务者的角色。正如《深化标准化工作改革方案》指出，政府应制定团体标准发展指导意见和标准化良好行为规范，对团体标准予以必要的引导和规范。《美国标准战略》（USSS）也强调美国政府在标准化活动中扮演的“协调者”角色，通过协调，实现不同利益相关方的协商一致。对团体标准的管理，《深化标准化工作改革方案》持“不设行政许可”的态度，通过市场竞争实现优胜劣汰。依据《行政许可法》规定，“公民、法人或者其他组织能够自主决定的”，“市场竞争机制能够有效调节的”以及“行业组织或者中介机构能够自律管理的”事项不设行政许可。因此，《深化标准化工作改革方案》的这一规定表达了政府对市场机制的信任和对市场自治的尊重，符合“有限政府”的现代行政法理念。

1.2 自治权：团体标准自我治理的基础

社会团体作为市民社会的“基础性力量”，可以有效制衡政府权力的肆意妄为，其前提是社会团体自治权。社会团体自治权是一种消极的自由权，即抵御政府权力的不当干预和入侵，政府也负有保护这种权利不受侵害的义务。对团体标准化组织而言，自治权是实现团体标准自我治理的基础。《深化标准化工作改革方案》强调社会团体“自主”发布团体标准，政府没有“行政许可”等形式的行政干预，这表达了政府对社会团体自治权的高度认可。美国社会学家詹姆斯·科尔曼的“法人行动”理论认为，社会团体的自治权是因契约而产生的。由于单个的市场主体无法达致某些利益目标，社会团体成员通过契约的形式让渡部分自己的权利给团体，团体通过集合成员让渡的权利而树立权威，并形成权力。通过行使这一权力，团体控制从各成员那里集中的资源，去实现团体的整体目标，从而增进各成员的个体利益。因此，自治权是出于维护团体共同利益，以社团全体成员间的契约为基础，对外与政府进行协调与合作，对内实现自我治理的权力。作为一种社会权力，社会团体自治权没有国家权力作为后盾，因而也被称为“软权力”。

社会团体自治权主要是规则制定权，包括制定组织章程、行为规范、惩罚规则和争端解决规则等内容。这些规则是成员合意的选择，对所有成员具有当然的约束力，当其效力并不施加于非社团成员。其中，处罚权是自治权的重要内容，因为没有对违规行为的处罚，规章制度就形同虚设。处罚权可以有效维护社团共同伦理，并有助于积累和营造社团自生自发秩序。但是，社团也必须建立相应的裁决机制，使受到处罚的成员可以在团体内部寻求救济。同时，裁决机构与处罚机构应适当分离，以符合程序正义要求。《深化标准化工作改革方案》给社会团体自主制定和发布团体标准以明确支持，我国各行业领域的社会团体应借助标准化体制改革的东风，通过充分行使自治权，建立并不断完善自我治理机制，为团体标准的发展提供可持续保障。

2.1 主体资格问题

法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。《社会团体登记管理条例》规定，社会团体应当具备法人条件。社会团体取得法人资格不仅可以拥有自己独立的财产和活动场所，重要的是还获得了法律认可的独立人格，包括人格权、身份权以及独立诉权等。制定标准是一种社会和市场的自治活动，当将团体标准视为社会和市场自治的规范体系，团体标准化组织能够实现自我管理时，法律不宜对团体标准化组织以法人资格限制，这也符合《深化标准化工作改革方案》“不设行政许可”的基本精神。

当团体标准化组织开展合格评定活动时，需要独立法人资格，因为各国立法普遍要求第三方认证机构具有法人资格。《欧洲议会和理事会关于产品市场营销共同框架的第768/2008/EC号决议》第R17条规定，合格评定机构应当依据成员国法律成立，并具有法人资格。在我国，依据《认证认可条例》规定，取得认证机构资质应当取得法人资格，并应当经国务院认证认可监督管理部门批准。第三方认证机构经过检验认为产品或服务等达到了特定标准要求，并出具相应的技术文件和认证标识，用以表征特定质量安全水平。从合同法视角来看，在原有的制造商和消费者双方合同关系基础上，第三方认证机构参与进来，形成了三方合同关系。现代产品责任立法都将认证机构作为合同当事人对待，并承担相应的法律责任。依据《产品质量法》规定，认证机构出具不实证明并造成损害的，应承担赔偿责任。认证机构没有尽到监督义务，给消费者造成损害的，应与生产者和销售者承担连带责任。因此，团体标准化组织开展第三方认证活动，应依法取得法人资格。团体标准化组织应定位于非营利性社团法人。区别于营利性法人和财团法人，非营利性社团法人是不以营利为目的的互益性和会员制的组织。因而，团体标准化组织更注重内部治理机制和自我治理目标的实现。

2.2 组织活动规则

科学民主的组织活动规则是支撑团体标准化组织高效运行的制度保障。任何权力都可能被滥用，分权制衡是防止权力滥用的重要途径，团体标准化组织应建立权力机构、执行机构和监督机构三权制衡的组织结构体系。依据《社会团体登记管理条例》规定，民主的组织管理制度以及执行机构的产生程序是社会团体章程的必要记载事项。此外，作为社团“宪法”的章程还应明确会长、副会长、理事等组织负责人产生和罢免的条件与程序，防止组织个别人或少数人滥用权力。作为技术工作团体，团体标准化组织还应建立科学的技术工作组织规则。ISO/IEC 导则 第1部分：技术工作程序》规定了“技术工作的组织结构和职责”，强调ISO/IEC标准制定程序以现代技术和计划管理、协商一致、纪律以及成本效益为基础。组织结构包括技术管理局及其咨询组、首席执行官、技术委员会与分技术委员会及其主席和秘书处等。标准制定程序包括预阶段、提案阶段、准备阶段、委员会阶段、询问阶段、批准阶段、出版阶段等。此外，会议程序与语言以及申诉程序也是保障ISO/ IEC标准制定程序自治的重要制度设计。

成员是团体标准化组织的基本单位，成员通过设立行为或入会行为取得会员资格。成员加入团体标准化组织后，与团体之间形成了一种法律关系，产生了特定的权利义务。成员的权利义务亦应由章程规定，属于章程的必要记载事项。成员权利包括：（1）加入和退出团体的权利，没有正当理由，团体不得拒绝加入申请，也不得任意开除成员。（2）选举和被选举权利，在选举活动中，应采取一名成员一票制。（3）罢免权和监督权。（4）决议的权利。（5）利用的权利，通过团体表达意愿，利用团体的服务设施，利用团体推销自己等。成员的义务包括缴纳会费、执行决议和参与活动等内容。

2.3 知识产权政策

实践中，团体标准的实施难以避免地会涉及知识产权。由于知识产权具有鲜明的私人权利属性，团体标准具有一定的公共物品属性，使得团体标准成为公共利益和私人权利冲突的集合点。公共利益是广大标准实施者和最终产品与服务消费者等不特定的多数人利益，私人权利则是特定的知识产权权利人利益。团体标准化组织的知识产权政策旨在协调上述多数人利益和特定权利人利益之冲突，保障知识产权权利人合法权益的同时，促进团体标准的广泛实施。《ISO出版物发行和著作权保护政策》中将ISO制定的标准及其草案等ISO出版物视为作品，并主张享有著作权。美国电气和电子工程师协会（IEEE）于2015年修订了其专利政策，新专利政策对“合理的”专利许可使用费、禁止歧视性许可以及专利权人寻求禁令救济规则等问题做了更为清晰的规定。

团体标准化组织的知识产权政策是以合同为基础的多方协议，对选择加入团体标准化组织的知识产权权利人和标准实施者具有约束力。主要包括以下内容：（1）专利政策。专利政策首先要解决必要专利的信息披露问题，防止非必要专利混入标准，给标准的实施增添不必要的成本。专利政策还应恰当平衡专利权人与标准实施者之利益冲突，着力推动专利权人以公平、合理且无歧视原则许可其专利技术给标准实施者，以促进标准的广泛实施。（2）著作权政策。著作权政策主要厘清标准著作权的归属问题。由于标准起草人一般是多个自然人或机构单位，将标准著作权规定团体标准化组织拥有有利于著作权的统一许可，从而便于标准的广泛实施。（3）商标权政策。团体标准化组织一般会使用相应的标识用于开展标准化活动，特别是在认证活动中会使用认证标识，认证标识则属于《商标法》之证明商标范畴，商标政策应上述标识的许可和使用规范做出规定。

团体标准自我治理机制并不能完全顾及经济社会发展的整体利益，也难以做到组织自身的可持续发展，需要软法约束和硬法规制。

3.1 软法约束

国家标准化主管部门制定的《关于培育和发展团体标准的指导意见》（以下简称《意见》）和全国标准化原理与方法标准化技术委员会（SAC/TC286）组织制定的推荐性国家标准GB/T20004.1-2016《团体标准化 第1部分：良好行为指南》（以下简称《指南》）是现阶段团体标准软法约束的重要法律渊源。《意见》是对《深化标准化工作改革方案》关于“培育发展团体标准”论述的进一步落实，将市场主导和政府引导作为团体标准培育发展的基本原则，并提出政府要在提供信息服务、开展良好行为评价、加强监督和促进实施等方面为团体标准发展提供服务和制度供给。《指南》则是以国家标准的形式，为团体标准化活动提供了一般原则，并为团体标准化组织管理运行、团体标准制修订程序和编写规则等属于自我治理范围内的事务提供了良好行为指南，旨在指导和规范各类团体开展团体标准化活动。

由于我国团体标准实践经验不甚丰富，政府主导供给的软法规则成为团体标准自我治理的重要制度资源。依此良好目的追求，软法规则应不折不扣地贯彻《深化标准化工作改革方案》的基本精神，不能通过“选择性政策实施”而变相施加行政干预，不能把管理变强制，把控制变压制，否则无法完全贯彻政策精神的实质，不仅造成“政策空传”，甚至会收到与政策初衷相悖的负面效果。

3.2 硬法规制

一是组织法规制。团体标准化组织获得法人资格应符合法定条件并经法定程序，还应具备符合法定要求的组织结构。《社会团体登记管理条例》是成立法人型团体标准化组织的基本法律依据。该法第10条规定了成立社会团体法人应具有的条件，第11条至第17条规定了社会团体法人成立的程序规则。

二是反垄断法规制。一方面，团体标准化组织成员主要是同行业领域的企业，它们之间一般具有直接的竞争关系，这也为他们之间通过共同制定标准达成垄断协议提供了便利条件，反垄断法对此保持高度警惕。欧盟《关于横向合作协议适用<欧盟运行条约>第101条的指南》认为，团体标准化组织要求其成员排他性地实施其标准，或者将少数企业不合理地排斥在标准制定程序之外，或者对特定企业实施标准施加不合理的限制条件等行为均可能会违反反垄断法。国务院反垄断委员会于2015年12月发布的《关于滥用知识产权的反垄断指南》（征求意见稿）也认识到，具有竞争关系的经营者共同参与标准制定可能排除、限制竞争。根据该指南规定，在具体分析标准化活动时应重点考虑团体标准化组织是否排除其他特定企业的参与、是否约定不实施其他竞争性标准等因素。另一方面，由于团体标准的实施常会涉及专利等私人权利，专利权人可能会借用垄断地位实施拒绝许可、不合理高价许可、不合理限制许可等滥用市场支配地位行为，这是反垄断法密切关注的重要问题。日本公正交易委员会制定的《关于标准化与专利联营的指南》认为，标准中专利技术的专利权人没有正当理由不能实施差别许可，也不能实施拒绝许可、要求过高的许可使用费或者限制专利许可的使用范围等行为。否则，可能会构成私人垄断和交易条件上的歧视性待遇，而违反反垄断法。国家工商行政管理总局于2015年4月发布的《关于禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定》规定，经营者不得在行使知识产权的过程中，利用标准的制定和实施从事拒绝许可、搭售许可或者在交易时附加其他的不合理交易条件等排除、限制竞争的行为。

我们既应当认识到政府在培育发展团体标准中的积极引导作用，更应当认识到团体标准化活动是一个自然演化的过程，是市场自治力量渐进推动的结果。团体标准化组织能够通过自治权的行使，实现自我治理。法律对团体标准自我治理应持尊重态度，政府亦应积极营造有利于团体标准自我治理的良好制度环境。团体标准也需要法律规制，防止组织化权力对弱势主体利益和社会公共利益的侵害。但是，法律对团体标准化活动的规制应持谨慎态度，仅干预边缘化的一些问题才是合适的，因为团体标准化活动不仅具有重大的经济社会效益，而且能够较好地实现自我治理。

本文受国家标准化管理委员会项目“团体标准化良好行为评价机制建设研究”（项目编号：572016B-4938）和“强制性标准体系构建研究”（项目编号：572013B-3098）资助。